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黄晓倩 刘灵溪 刘嘉馨 等 行业发展蓝皮书

【编者按】本文摘选自《中国输血行业发展报告（2021）》B23，作者 黄晓倩，中国医学科学院输血研究所血液安全促进处政策法规中心，主管，助理研究员，硕士；刘灵溪，中国医学科学院输血研究所血液安全促进处政策法规中心，实习研究员，硕士；刘嘉馨，中国医学科学院输血研究所，所长，研究员，博士生导师。

【摘 要】突发事件指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急措施予以应对的公共卫生事件、自然灾害、事故灾害等事件。在突发事件的应急保障中,输血作为医疗救援的重要手段具有不可忽视的重要作用。在经历“5·12”汶川大地震等一系列非常规重大突发事件过程中的血液的应急保障实践后，如何建立并完善更加科学的血液应急保障体系，保障血液的有效供应是当前应当关注的重要问题。本文意在浅析我国血液应急保障体系的法制化建设进程，通过对各类应急保障的实践经验，特别是新冠疫情期间的血液保障工作进行分类和总结。梳理我国应急血液保障体系从建立到不断发展完善的历程，并与外国的血液应急保障工作进行对比，探讨我国应急保障体系建设目前仍存在的不足之处，并提出相关建议。

【关键词】突发事件 采供血 应急保障

好消息：《输血服务蓝皮书》第六部 《中国输血行业发展报告（2021）》出版发行

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（以下为正文）

历年来全球灾难事件突发频繁，例如“9.11”恐袭事件、SARS和禽流感病毒的爆发、汶川大地震和新冠肺炎疫情等，都对人民的生命和财产带来巨大伤害。正视应急保障问题、提高应急管理水平是目前全球都在探索的重要课题之一。

其中，血液作为重要的医疗资源，其应急保障的研究也受到高度重视，不同的突发事件会对血液供给提出不同程度的挑战。如地震等自然灾害发生后大量受灾群众因为外伤出血需要输血治疗；突发公共卫生事件在疫情缓和的过程中，前期所累积的普通患者大量集中治疗会对血液需求造成爆发式的增长；某些突发事件即使没有导致用血量的增多，但是采供血机构的瘫痪或是医院等救助场所受到限制，依然会造成临床用血困难。所以建立和完善血液应急保障体系是应对突发事件的关键。

一 国外血液应急保障工作现状

发达国家的应急管理体系建立较早，其中美国、日本和澳大利亚在应急管理方面处于国际领先地位。除了较为完善的法律体系，发达国家的应急管理主要特点和优势体现在三个方面：协调统一的顶层设计、快速落地的应答机制以及高效的信息化管理。

（一）美国

在“9.11”和“卡特里娜”飓风事件后，美国形成了以联邦应急管理局（FEMA）为核心及新的“联邦-州-地方”三级纵向管理体系。疾病预防与控制中心（CDC）隶属联邦，总控全局，事件发生后启动“联邦快速反应计划”。医院应急准备系统（HRSA）隶属州，可以迅速整合能够应对突发公共卫生事件的可调配力量。城市医疗应急系统（MMRS）隶属地方，可以加速区域资源的调配进程[2]。美国公共卫生信息网（PHIN）由CDC建立，实现了联邦-州-地方的数据整合，能捕捉和追踪最新的突发事件发展，从而可以高效完成消息确认、指导防控和实际救治。此外，美国的应急预警系统可以依靠手机短信向国民发布预警，FEMA和许多民间组织也会实时更新应急信息[3]。

国际上多采用库存管理策略应对血液供应问题。美国采用联盟式血站管理，并且成立“血库协会组织间特备行动委员会”以负责管理发生灾害时全国的血液库存量。2003 年，美国血库协会（AABB）发布第一版《国家灾害操作手册-血液供给与协调》，制定了自然灾害、人为灾害和流感爆发等情况下的血液保障预案及突发事件下的四大血液应急响应步骤[4]。

（二）日本

作为一个长年受到地质灾害侵袭的国家，日本在血液保障方面有着丰富的经验。其血液保障系统中最突出的特征是标准高度统一和信息高效互通。日本所有采供血机构采用中央集权式的血液管理模式，所有血站联网并实现信息共享。一旦突发事件爆发，立即有专门机构对全国用血情况进行调配[5]。

（三）澳大利亚

澳大利亚的采供血机构均隶属于澳大利亚红十字会，其管理不分行政区域，实行全国高度统一标准。为了更好应对突发情况下的用血问题，澳大利亚国家血液管理局采取顶层设计，推动风险预案的建立、鼓励与供应商开展应急计划合作、创新库存管理系统、建立国家血液供应应急计划作为突发事件下的行动指南并设置国家库存警戒线[6]。

二 我国血液应急保障体系发展历程

（一）法制化建设

随着我国输血医学的发展，应急血液保障的建设工作也在持续实践的过程中不断完善。2003年举国抗击SARS之际，《突发公共卫生事件应急条例》由国务院发布，我国突发事件应急处理机制进一步建立和完善，标志着我国将突发公共卫生事件应急处理工作纳入到了法制化的轨道。2006年，原卫生部发布《血站管理办法》，明确规定血站应当制定紧急灾害应急预案并在紧急灾害发生时服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣。从制度上明确了突发事件应做到血液保障，但缺乏进一步细化的法律支撑。

2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》出台，在突发事件的预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复及重建等方面进行了明确规定。本法规首次给出突发事件的明确定义，并按照社会危害程度、影响范围等因素，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。同时规定了我国应当实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的管理体制建设原则。自此，各省（市、自治区）结合本地实际，纷纷制定了本地区的突发事件应对办法和应急预案，我国突发事件应急保障体系的建设得到进一步发展和完善。

2013年，《突发事件应急预案管理办法》发布，对应急预案的概念和管理原则进行明确，对应急预案的分类、内容和编制程序进行规范，并建立了持续改进机制，强化了应急预案管理的组织保障，应急保障体系得到了进一步规范。

作为应对突发事件重要的应急救援体系中不可或缺的一环，在省、地、县三级行政区划，均有部分地区政府针对血液保障专门发布并实施了应急血液保障预案，在血液应急保障体系建设发挥了重要作用（见表1）。以浙江省为例[7]，在省域范围应急保障体系建设中成立浙江省应急血液联动保障协调小组，制定并出台《浙江省应急血液保障联动工作技术要求》，同时建立省、市两级血站采供血应急预案和工作小组，在通讯网络、应急启动、血液安全、日常运作等方面均进行规范化运作。在2011年温州“7·23”动车事故中，应急联动保障机制的可靠性和有效性得到了充分检验[8]。

表1 部分地区血液应急保障相关规范性文件发布情况

行政区划	地区	名称	发布日期
省级	天津	天津市血液保障应急预案	2011发布， 2020修订
	广西	广西壮族自治区应急采供血预案	2011
	河北	河北省血液保障应急预案	2015发布， 2020修订
	浙江	关于下发浙江省血液保障联动相关方案的通知	2015
	四川	四川省血液应急保障预案	2017
	内蒙古	内蒙古自治区突发情况采供血应急预案	2019
地级	沧州	沧州市重大突发事件采供血应急预案	2010
	柳州	柳州市应急采供血预案（试行）	2013
	邢台	邢台市血液保障应急预案	2015发布， 2020修订
	石家庄	石家庄市血液保障应急预案	2016发布， 2020修订
	邯郸	邯郸市血液保障应急预案	2016
	青岛	青岛市卫生计生委突发事件血液保障应急预案（试行）	2017
	渭南	渭南市采供血应急预案	2020
县级	永年	平山县血液保障应急预案	2016
	天柱	天柱县采供血应急预案	2017
	高邑	高邑县血液保障应急预案	2020
	海盐	海盐县血液保障应急预案	2020
	定兴	定兴县血液保障应急预案	2020
	平山	平山县血液保障应急预案	2020

资料来源：根据公共资料整理，以上表格为不完全统计

（二）实践和经验

几十年来，国内突发事件采供血应急保障的案例不胜枚举，大量实践的经验总结对国内应急保障体系的发展起到了重要作用。按照突发事件类型大致分为自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件、重大活动五类。

2008年“5·12”汶川大地震[9]和2010年“4·14”玉树地震[10]是自然灾害中血液应急保障实践研究的典型代表。尤其在汶川地震中，创造性地建立灾害应急采供血能力综合评估体系，包括应急指挥协调机制、灾害应急预案、临床用血需求评估、信息报告与交流、物资储备、应急献血动员措施和血液调剂等10个评估指标，在灾害过程中顺利完成了应急血液保障工作的经验积累，为后期的研究奠定基础。

社会安全和突发事故灾难的血液应急保障也是我国常见的实践类型。如2011年“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故[11]、2013年“11·22”青岛输油管道爆炸事故[12]和2015年天津港“8·12”爆炸事故[13]。通过对事故应急保障体系建设和运行的回顾，分析保障体系的关键运行节点，探讨采取反应的黄金时段，为保障体系的持续改进提供了宝贵经验。

对于2008年北京奥运会、2010年上海世博会等重大活动期间的血液应急保障，重点在于应急保障调节机制的建设、应急预案的规划、血液库存量的管理以及血液调剂通道的保障，既需要重大活动期间的常规临床供血需求，又要准备可能发生的突发事件引起的用血需求急剧增长，对提升血液保障体系提供了丰富的实践经验。

爆发性的传染性疾病的公共卫生事件不同于以上事件类型，进入应急状态不是由于突发事件导致的用血量大幅提高，而是献血人数骤降，无法满足临床用血需求，如2003年非典疫情、2011年新疆阿克苏脊髓灰质炎强化免疫期[14]以及2020年新冠疫情爆发。此类事件血液保障的研究和探讨更多侧重于献血者的招募和安全防护、血液安全的保障、物资的管理、血液库存的管理等方面。

2020年初至今的新冠疫情期间，各省启动重大突发公共卫生事件一级响应，对血液应急保障工作提出了新的挑战。河北省血液中心数据显示2020年全血采集人次同比下降48.32%[15]；浙江省启动一级响应20天后献血人次同比下降了68.67%，但采供血应急方案实施后20天采血人次较前20天增长了258.09%[16]，成效明显。国家卫生健康委在武汉封城后第11天即发布了关于做好新冠疫情期间血液安全供应保障的通知[17]，充分反映了经过十余年的发展，我国对突发事件的应急反应速度不断提升。在对各省采供血机构的疫情实践经验等进行总结后，中国输血协会出台了关于加强突发事件中血液保障工作的建议[18]，从完善预案和物资储备两方面提供了参考意见，特别是提供了应急物资储备建议清单，对基层采供血机构的应急保障工作起到了积极作用。2021年2月，《新冠肺炎疫情期间现场消毒评价标准》等3项卫生行业标准的发布和实施[19]，促进了应急保障中血液安全进一步规范和提升。

总体而言，我国的血液应急保障体系经过多年实践的经验总结和研究，得到了长足的发展和提高。

三 挑战和展望

（一）挑战

1、顶层建设有待完善

我国血液应急保障体系属于属地化管理，虽有部分省、市在自身辖区内出台了血液应急保障预案，但由于缺乏国家顶层设计和规划，导致各地应急保障体系制定标准不一致；同时各区域经济以及交通等发展水平不一致，同样决定了血液保障工作存在差异，导致应急血液调剂响应效率层次不齐，致使在面对全国范围和或跨省域范围的突发事件时不能有效应对，和国外完整的顶层设计尚存在差距。

2、缺乏系统理论研究

我国血液应急保障体系的探讨和研究多偏向于对实践经验的总结和分析，总体上缺乏全面、系统的理论研究，这导致我国应急保障体系在系统的全面构架、突发事件血液应急保障响应等级的制定、应对过程中的科学决策等方面的科学性有尚待进一步提高。

3、信息化程度有待提升

血液信息化管理在统筹血液计划，协调血液供应，提升应急保障水平中具有重要作用，美国、日本等国家信息化建设程度可在应急保障中实现高效信息互通。经过多年的发展，我国大部分省（区、市）在采供血信息化工作上，均实现了全过程计算机管理和辖区内信息化联网。但由于各辖区的独立运作致使各网站及数据库标准不统一，全国各采供血机构未能实现系统数据和信息的互联互通，卫生行政部门不能实时全面掌握各地区血液情况的实时状态，对应急情况下跨省的血液调度造成困难。

（二）展望

在新的历史形势下，我国血液应急保障工作应当按照“科学发展、安全有效”的原则，进一步建设和完善适应医疗卫生事业发展的血液应急保障体系。首先参照美国等国家的现行管理体系，优化顶层设计和规划，制定突发事件血液应急保障体系标准，统一各地区血液调剂应急响应路径等。其次应当加强应急保障体系的理论研究，及时完善和更新相关法律法规，保障法律实施过程的科学性和先进性。最后建议学习国外的先进经验，建立国家血液信息管理中心，统一全国的血液数据库标准，同时加强各市（县）的信息化建设工作，真正实现全国性的信息化联网和实时信息互通，有效保障血液调配工作。

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参考文献

[2]谈在祥,吴松婷,韩晓平.美国、日本突发公共卫生事件应急处置体系的借鉴及启示-兼论我国新型冠状病毒肺炎疫情应对.卫生经济研究, 2020(03):11-16[2020-03-11]. \”https://doi.org/10.14055/j.cnki.33-\” 1056/f.2020.03.017.

[3]贾群林,陈莉. 美国应急管理体制发展现状及特点. 中国应急管理,2019,(08):62-64.

[4] Glynn S A, Busch M P, Schreiber G B, et al. Effect of a NationalDisaster on Blood Supply and Safety: The September 11 Experience. Int. J.Production Economics, 2009,121(2):464-473.

[5]张金萍. 方海荣. 我国与日本采供血现状的比较.中国误诊学杂志, 2010,2(6):1361.

[6] Australia National Blood Authority. National Blood SupplyContingency Plan. 2008,4.

[7]吕杭军,孟忠华.浙江省应急血液联动保障机制的探索.中国输血杂志2012,25(1):16-17.

[8]冯晴, 吕杭军,孟忠华.浙江省血液应急保障快速响应机制的探讨. 中国输血杂志2015,28(3):329-332.

[9]王乃红,陈颜,杨群身,等.灾害应急血液保障管理.中国输血杂志,2010(23),10:819-822.

[10]雷登平,刘军.玉树地震后血液应急保障措施回顾.中国输血杂志,2012(25),8:805-806.

[11]吕杭军,朱发明.甬温线特别重大列车交通事故血液应急保障情况分析.中国输血杂志,2012(25)1:8-9.

[12]丛培芳,王明民.青岛“11·22”事故采供血应急保障体系运行分析与探讨. 中国输血杂志,2014(27)12:1353-1354.

[13]刘晗,王琳,杨文玲.天津港“11·22”爆炸事故血液应急保障和后期分析追踪.中国输血杂志,2015(28)2:1436-1438.

[14]刘海英,张新龙.新疆阿克苏地区脊髓灰质炎强化免疫期间的血液保障. 临床输血与检验,2014(16)1:102-103.

[15]杨建强,李文策,张燕.重大突发公共卫生事件初期河北省血液中心全血采集数据分析. 中国输血杂志,2020(33)9:933-937.

[16]李殷芳,俞丽,王拥军,等.新冠肺炎疫情对浙江省采供血的影响及其应对. 中国输血杂志,2020(33)8:791-793.

[17]《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情期间血液安全供应保障工作的通知（国卫办医函〔2020〕113号）》\”http://www.nhc.gov.cn/xcs/zhengcwj/202002/4e2ca7554407485ba3f91b83f7332bdd.shtml\”

[18]中国输血协会关于加强血液保障应对突发事件的工作建议. \”https://www.csbt.org.cn/plus/view.php?aid=84525\”

[19]关于发布《新冠肺炎疫情期间现场消毒评价标准》等3项推荐性卫生行业标准的通告.\”http://www.nhc.gov.cn/xcs/zhengcwj/202102/7db52f0aadf64fdc8e584939c0c9edba.shtml\”

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（完）